Quando se fala de impostos, a atenção pública concentra-se habitualmente no IRS. Mas é o IVA que continua a sustentar uma parte substancial das receitas públicas. Segundo o estudo Portugal Fiscal, coordenado por Sérgio Vasques e publicado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, o Imposto sobre o Valor Acrescentado gerou em 2025 mais de 26 mil milhões de euros, representando mais de 40% de toda a receita fiscal do Estado, excluindo as contribuições para a Segurança Social.
Os autores são taxativos: "o IVA constitui, desde a sua introdução, o imposto mais relevante para os cofres do Estado".
A importância do imposto é ainda mais evidente quando comparada com outras fontes de receita. Em 2025, o IRS representava cerca de 28% da receita fiscal e o IRC cerca de 15%, muito abaixo do peso do IVA. Para os autores, esta realidade ajuda a compreender uma característica estrutural do sistema fiscal português: a forte dependência da tributação indireta, ou seja, dos impostos cobrados quando os cidadãos consomem bens e serviços.
O estudo mostra ainda que o IVA domina claramente a tributação indireta. Em 2025, representava 73% de toda a receita proveniente dos impostos indiretos, enquanto os Impostos Especiais de Consumo correspondiam a 17% e os restantes impostos indiretos a apenas 10%. A centralidade do IVA nas contas públicas portuguesas não encontra paralelo em nenhum outro imposto individual analisado pelos autores.
Portugal continua mais dependente dos impostos sobre o consumo
A composição da receita fiscal portuguesa distingue-se de muitos países europeus. Segundo dados do Eurostat citados no estudo, em 2024 os impostos sobre o consumo representavam 39% da receita tributária, enquanto os impostos sobre rendimento e património representavam 27,5% e as contribuições para a Segurança Social 33,5%.
Na prática, isto significa que uma parte importante das receitas públicas é arrecadada sempre que os consumidores fazem compras, pagam refeições, abastecem os veículos ou contratam serviços.
Onde os portugueses gastam o dinheiro
Para compreender a incidência do IVA, os autores recorreram aos dados da SIBS relativos aos pagamentos efetuados com cartão bancário. Em 2024, quase 30% da despesa registada ocorreu em grandes superfícies alimentares, tornando este o principal destino dos gastos dos consumidores. A restauração representou cerca de 12% da despesa total, seguida por matérias-primas, moda, saúde, cultura e combustíveis.
Os dados mostram que a receita do IVA depende fortemente do consumo quotidiano das famílias, especialmente da alimentação, do comércio e da restauração.
O retrato do consumo permite também perceber até que ponto parte da receita do IVA é suportada por não residentes. Em 2024, 11% da despesa realizada em Portugal foi efetuada com cartões emitidos no estrangeiro, enquanto 89% correspondeu a cartões nacionais. França, Reino Unido e Estados Unidos representavam, em conjunto, 44% de toda a despesa realizada através de cartões estrangeiros.
A influência dos consumidores estrangeiros torna-se particularmente visível em alguns setores. No alojamento, mais de 80% da despesa foi realizada com cartões emitidos fora de Portugal. No setor imobiliário, os cartões estrangeiros representavam 37% da despesa total, enquanto na restauração correspondiam a 26%. Os autores consideram estes números ilustrativos do peso crescente do turismo e do investimento internacional no consumo realizado em território nacional.
As três taxas do IVA e a tentativa de corrigir desigualdades
O estudo recorda que o IVA é geralmente considerado um imposto regressivo, porque os agregados com menores rendimentos tendem a gastar uma parcela maior do seu orçamento em consumo. Para mitigar esse efeito, Portugal utiliza três taxas distintas.
A taxa reduzida de 6% aplica-se a bens e serviços considerados essenciais, como muitos produtos alimentares ou medicamentos. A taxa intermédia de 13% abrange um conjunto mais restrito de bens e serviços, como grande parte da restauração. A taxa normal de 23% aplica-se à generalidade do consumo.
Segundo a Fundação Francisco Manuel dos Santos, este sistema cumpre parcialmente o objetivo para que foi concebido. Em 2022, a poupança proporcionada pelas taxas reduzidas e pelas isenções de IVA representava cerca de 1,5% do rendimento dos agregados mais pobres, mas apenas cerca de 0,5% do rendimento dos agregados mais ricos.
Os autores concluem assim que a estrutura atual das taxas reduzidas contribui para diminuir a regressividade do imposto, beneficiando proporcionalmente mais os agregados de menores rendimentos.
Esta é uma das conclusões centrais do capítulo. Embora o IVA seja um imposto regressivo por natureza, as taxas reduzidas e as isenções ajudam a compensar parcialmente esse efeito, reduzindo a carga fiscal relativa suportada pelos agregados com menores recursos.
O IVA Zero teve impacto, mas limitado
O estudo analisa igualmente a aplicação temporária da chamada medida do IVA Zero, que durante nove meses de 2023 eliminou o imposto sobre um conjunto de 46 produtos alimentares.
A avaliação dos autores é cautelosa. Segundo o relatório, a medida "melhorou — ainda que marginalmente e com significativo custo fiscal — os índices de progressividade do IVA".
Ou seja, os agregados com menores rendimentos beneficiaram relativamente mais da medida, mas o ganho distributivo foi reduzido quando comparado com a perda de receita para o Estado.
Portugal abdica de mais de metade da receita potencial do IVA
Um dos dados mais impressionantes do estudo surge na comparação internacional. Segundo a Comissão Europeia, citada pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, Portugal sacrifica 51,4% da receita potencial de IVA devido à existência de taxas reduzidas e isenções. Trata-se do sétimo valor mais elevado da União Europeia.
Os autores detalham que 14,2% da receita potencial é perdida devido às taxas reduzidas e 37,2% resulta das várias isenções existentes.
Apesar disso, sublinham que nem toda esta receita seria necessariamente recuperável, uma vez que muitas isenções decorrem diretamente da legislação europeia.
O relatório acrescenta que Portugal apresenta o sétimo VAT policy gap mais elevado da União Europeia. Isto significa que o país está entre os Estados-membros que mais recorrem a taxas reduzidas e isenções para aliviar a tributação do consumo.
Um dos melhores desempenhos da Europa no combate à fraude
Se há uma área onde Portugal surge particularmente bem posicionado, é no combate à evasão fiscal relacionada com o IVA.
Segundo o relatório VAT Gap Report 2025, citado pelos autores, o chamado VAT compliance gap português situava-se em apenas 3,6% da receita potencial em 2023, muito abaixo da média europeia de 9,5%.
O estudo destaca que este é o quarto melhor resultado da União Europeia, constituindo uma das maiores histórias de sucesso da administração tributária portuguesa.
Esta conclusão é especialmente relevante porque mostra que a receita que Portugal deixa de arrecadar não resulta sobretudo da fraude fiscal, mas das próprias opções legislativas que mantêm taxas reduzidas e isenções.
Segundo os autores, o resultado está associado ao reforço dos mecanismos de controlo, à digitalização da administração tributária e à crescente utilização de ferramentas eletrónicas de reporte e fiscalização.
O ISP continua a ser um dos pilares da receita fiscal
A tributação do consumo não se esgota no IVA. Os Impostos Especiais de Consumo continuam a representar uma importante fonte de receita para o Estado.
Em 2025, estes impostos geraram cerca de seis mil milhões de euros, o equivalente a aproximadamente 9% de toda a receita fiscal, excluindo a Segurança Social. Entre eles destaca-se claramente o Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP), que sozinho gerou mais de 3,7 mil milhões de euros.
Os números revelam igualmente a enorme dependência dos impostos especiais de consumo em relação aos combustíveis. Dos cerca de seis mil milhões de euros arrecadados através destes impostos em 2025, mais de 3,7 mil milhões tiveram origem no ISP. Em outras palavras, cerca de 62% da receita dos Impostos Especiais de Consumo continua a depender diretamente dos produtos petrolíferos e energéticos.
Apesar das alterações nos preços dos combustíveis e do debate recorrente sobre a fiscalidade energética, o ISP continua a ser um dos impostos mais relevantes do sistema fiscal português.
O imposto sobre o imposto
O estudo chama ainda a atenção para uma característica pouco conhecida da tributação dos combustíveis. Nos combustíveis, o IVA não incide apenas sobre o preço do produto. O IVA é calculado sobre o valor final que já incorpora o ISP, criando um efeito de tributação em cascata. Na prática, parte do IVA cobrado aos consumidores é calculada sobre outro imposto já anteriormente aplicado.
Os impostos do pecado e quem os paga
Os autores analisam também a distribuição social dos chamados "impostos do pecado", designadamente os impostos sobre tabaco, bebidas alcoólicas e combustíveis. Os dados mostram que a despesa com tabaco e bebidas alcoólicas representa uma parcela proporcionalmente maior do rendimento das famílias mais pobres, confirmando o carácter regressivo destes impostos.
Já no caso dos combustíveis, a situação é diferente. A despesa atinge o seu peso máximo entre os agregados de rendimentos intermédios, sugerindo que as famílias mais pobres recorrem mais frequentemente aos transportes públicos, enquanto os agregados de rendimento médio dependem mais do automóvel.
O desafio dos veículos elétricos
A componente automóvel constitui outro dos temas centrais do capítulo dedicado ao consumo. O Imposto Sobre Veículos (ISV), calculado com base na cilindrada e nas emissões de dióxido de carbono, foi concebido para incentivar escolhas menos poluentes.
Segundo o estudo, em 2025 foram matriculados em Portugal 395.671 veículos ligeiros de passageiros ou mistos. Destes, 81.360 eram totalmente elétricos, correspondendo a 21% do total, enquanto 102.560 eram híbridos, o equivalente a 26%.
Somados, os veículos totalmente elétricos e os híbridos representavam já 47% de todas as novas matrículas registadas em 2025.
Para os autores, esta rápida transformação do parque automóvel representa simultaneamente um sucesso ambiental e um desafio financeiro. À medida que diminui o consumo de combustíveis fósseis, diminui também uma importante fonte de receita fiscal.
O peso do ISV e do ISP está a diminuir
A eletrificação crescente dos automóveis já se faz sentir nas receitas públicas. Em 2004, o antigo Imposto Automóvel e o ISP representavam 14% de toda a receita fiscal portuguesa. Em 2025, o peso conjunto do ISV e do ISP caiu para apenas 6,3% da receita fiscal.
A comparação permite medir a dimensão da mudança em curso. Em apenas duas décadas, o peso conjunto da tributação automóvel e dos combustíveis na receita fiscal portuguesa foi reduzido em mais de metade.
O próprio ISV ilustra esta tendência. Em 2004 gerava mais de mil milhões de euros e tinha um peso muito superior na arrecadação fiscal. Duas décadas depois, a sua importância relativa diminuiu significativamente.
Para os autores, esta evolução coloca uma questão inevitável: como compensará o Estado a perda futura de receitas associadas aos combustíveis fósseis e aos veículos de combustão?
O sucesso da transição energética está a reduzir precisamente algumas das bases tributárias que durante décadas financiaram uma parte substancial das contas públicas.
A principal conclusão do capítulo dedicado ao consumo é que o IVA continua a ser o verdadeiro pilar do sistema fiscal português. O imposto gera mais receita do que qualquer outro tributo, continua a financiar uma parcela substancial das despesas públicas e apresenta níveis de incumprimento muito reduzidos quando comparado com a média europeia.
Mas o estudo deixa também vários alertas. Portugal continua muito dependente dos impostos sobre o consumo, abdica de uma parte significativa da receita potencial através de isenções e taxas reduzidas e enfrenta uma transformação estrutural provocada pela eletrificação dos transportes.
O ISP e o ISV continuam a gerar milhares de milhões de euros, mas o seu peso tem vindo a diminuir. À medida que o parque automóvel se afasta dos combustíveis fósseis, uma das questões centrais das próximas décadas será encontrar novas formas de financiamento para substituir receitas que durante muito tempo foram consideradas garantidas.
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Fonte desta infografia: O retrato do país que paga impostos: novo estudo da Fundação Francisco Manuel dos Santos.
